鞍山市国资委创新工作方式,拓宽工作领域,实行改制履约监管和国有资产“四全管理”，收到较好效果
2007-01-22 19:30:27 文/《辽宁国资信息》06年第10期
一、鞍山市对改制企业实行履约监管效果显著
国企改制后，改制协议如何认真履行；国企历史遗留问题如何有效解决；改制企业如何持续发展，这是摆在政府和改制企业面前的重要课题，更是检验国企改制是否成功的标志。几年来，鞍山市建立了改制企业履约监管、整改、验收、扶持发展的一整套工作体系，具体情况如下：
（一）基本情况
该市国企改革工作自1996年开始，经过“九五”、“十五”期间的努力，到2005年末，完成一般竞争领域629户国企国有资本有序退出，妥善安置职工24.1万人，（其中，离退休职工 9.1 万人）。
1998年8月1日，该市正式启动了改制企业履约监管验收工作,其实质内容是改制企业按照转让合同约定，依法承接债务、妥善安置职工后，经监管验收，凭市监管办的验收证明，办理土地房产过户手续，完成产权转让。为此，市政府专门下发了《鞍山市国有企业产权转让工作验收标准（试行）》（鞍政办发[1998]78号）和《鞍山市国有企业转让合同履约监管试行办法》（鞍政办发[1998]90号）文件。市政府还成立了由市政府主要领导负责，各职能部门组成的鞍山市企业转让合同履约监管领导小组，具体负责全市的改制企业监管验收工作。2004年下半年，国资委组建后，全市国有企业改革进程大大加快。2005年初市改制办和市监管办联合下发了22号文件，对改制监管验收工作在操作程序和提供验收要件等方面提出了更规范要求。今年初，市委、市政府提出“打好国企改革之战”，以“五个专项”作为具体切入点，力争用两年时间进一步规范国企改制，彻底解决国企历史遗留问题。一是改制企业履约监管；二是破产企业和“壳企业”资产变现；三是化解国有企业历史债务；四是用“城合医疗”方式解决困难企业职工就医难问题；五是推动改制企业又快又好发展。改制企业履约监管验收工作作为第一项重点工作纳入重要议事日程，市长每周主持一次专题会议研究解决问题，并强化了监管办（设在国资委）。市政府还提出了监管验收工作的 “四条标准”，一是产权明晰、证照齐全；二是保险接续、内欠偿还；三是并轨职工就业再就业；四是企业又快又好发展。
（二）主要做法
1、监管验收含义及内容
改制企业履约监管，即由各区及企业主管部门组织成立的，由相关部门参加的企业转让合同履约监管验收领导小组，依照改制方案和产权转让协议对改制企业在一定期限内的一切经营活动特别是资产处置活动进行监督和管理。监管期从改制企业产权转让协议签订之日起至履约结束，通常时间为三年。改制企业履约监管验收，即企业转让合同履约监管验收领导小组，按照监管验收有关文件规定，依据监管情况和企业提出的验收申请，对改制企业的改制操作、产权转让、职工安置、债务承接等方面履行情况进行评价提出结论性意见。
2、监管验收的范围及方式
监管验收范围：各区及企业主管部门要对已改制的国有和集体企业在履约方面进行监管验收。监管验收方式：采取市、区（企业主管部门）两级负责的方式开展工作。一是履约监管小组对改制企业实施监管和进行验收。二是市监管办对各个履约监管小组的工作进行监督指导，对改制企业改制验收结果进行审核后出具验收证明。
3、监管验收的程序和步骤
监管验收程序和步骤：企业改制批复下达后，立即成立监管验收领导小组，对改制企业进行监管；企业基本履行产权转让协议后，监管验收小组形成监管报告；改制企业申请改制验收，监管验收小组对企业提供的产权交易资料、改制方案和职工安置方案、改制批复等23个要件进行核对，综合小组成员提出的验收意见后，形成验收报告，向市监管办提出验收申请；市监管办对各区及企业主管部门上报的企业验收结果进行审核，对拟批准验收的企业在厂区或媒体上进行公示，广泛征求意见，最后出具验收证明；改制企业凭验收证明到土地、房产等部门办理产权变更。
（三）主要工作成果
1、通过监管规范国企改制，促使合同双方严格履约
“国有企业改制完成了，并不等于国有企业改革完成了”，这是鞍山市政府在总结该市629户一般竞争领域国有企业基本退出，形成“国有以鞍钢为主，地方以非公经济为主”的所有制新格局之后，面对国有企业历史遗留问题的处理提出的新认识。监管验收工作就单个改制企业而言是一项阶段性工作，而就国企改革工作则是一项长期性工作，为此，他们不断加强监管力度，做实验收工作。今年3月份，市国资委组织5区9个部门28名同志，对全市1998年以来的改制企业履约监管情况进行了一次全面调查和清理，摸清了底数，全市已改制的629户企业中，城区企业465户，有201户企业通过股份制改造和出售形式改制需进行监管， 201户改制企业中，已完成验收87户，验收率43.5%；待验收114户企业，占56.3%。
为把监管工作落到实处，今年10月11日，下发了《关于对全市改制企业履约监管工作进展情况检查的通知》，国资委专门抽出三位局级和三位处级干部会同各城区国资监管部门的11名同志，组成三个督导组，深入到各区和企业主管部门，对其负责的201户企业监管验收工作进行督促检查指导。督导检查工作对114户处于监管期的企业进行逐户核查，并分三种情况登记造册，一是对已履约的及时验收，办理土地、房产等产权变更登记；二是对其中履约有问题的限期整改；三是对履约无力，严重侵害职工合法权益，或债权人权益，依法收回或依法重组，通过市场交易使有能力的投资者进入并做强做大。对违规操作、明显侵害国有权益的，由国资稽查部门依法进行专项查处。
2、通过监管理清国企历史遗留问题，化解各类矛盾
一是对解决破产企业和“壳企业”职工后续管理方面提出了新举措，今年，市政府要求各县（市）、区，在本区域建立退休职工托管中心，将破产企业和“壳企业”及特困企业退休职工由社区统一管理，解决多年来困扰他们的一个难题，同时为逐步实现退休职工社区化管理奠定基础。二是把监管工作的触角延伸到破产企业资产变现，妥善安置职工上。该市目前依法破产的国有企业有239户，其中尚有92户企业没有完全变现，致使职工安置始终落实不了。他们将监管到的情况综合汇总后上报市政府，经政府研究决定，将破产企业资产变现、搬迁同城市改造有机结合起来，政府先将分布在城区不同地块的破产企业占地统一收购，并支付一部分资金先用于安置职工，然后进行连片开发，净地出让。此办法一举多得，不仅解决了一直困惑他们多年的破产企业资产变现难题，又解决了城市建设整体规划难和小规模开发成本高的招商难题，使这些土地资源大幅增值。到目前，已完成30户破产企业约72万平方米土地的出让，变现资金4亿元，妥善安置职工3.4万人。
3、通过监管有效解决职工*****问题，妥善安置职工
通过抓履约监管验收工作，化解很多职工*****矛盾。据*****部门提供的资料显示，仅就国资委组建以来，全委共接待3571人次的职工来访，大都是职工安置问题。监管部门对职工提出的*****问题进行分析归类。属于职工对改制政策没吃透，不了解的，他们向职工宣讲政策，帮助其理解消化；属于经营者恶意逃债故意拖欠不履行协议的，监管部门就在履约方面向改制企业提出质疑，运用监管验收政策对其提出限期履约意见，督促尽快履约；对改制后企业因经营状况不好，无能力履行协议的，他们将依法撤销改制决定，重新改革。通过监管验收工作力度，督促企业主管部门及经营者严格履约，使热力总公司、食品三厂、带钢南厂等53户企业，涉及职工保险接续、内欠偿还等一系列*****问题得到圆满解决。
4、通过监管验收优选存续经营企业，促进企业发展
该市对改制后存续经营的企业进行梳理，用监管验收标准，衡量企业是否具有发展潜力，进行资源整合。目前对282户发展势头良好的改制存续企业，提出了“3232倍增工程”发展规划。“3”即打造3个销售收入超50亿元；“2”即壮大20户销售收入5-10亿元的骨干企业；“3”即发展30个销售收入1-5亿元的强势企业；“2”即2倍以上增长的其它企业229户，计划实现销售收入18亿元，与全市经济同步倍增。各部门已明确分工，积极同所分管企业对接，让企业在招商引资上项目，完善法人治理结构，清理不良债务等方面都能得到政府的支持。今年，市政府为帮助企业化解历史债务，组织回购长城公司有效债权14.32亿元，使企业的资产能在发展中发挥作用。
二、对国有资产实行“四全”管理
2004年7月鞍山市国资委成立后，国资监管工作得到市委、市政府的高度重视。鞍山市委在市委九届十次全会上确定经济领域和社会领域全部国有资产纳入国资监管范围，市政府又具体授权“四全”管理，为国资监管部门依法履行出资人职责提供了广阔的工作空间，奠定崭新的工作基础。
“四全”管理包括全范围、全过程、全规范和全监督四项基本内容。“全范围”
是指国有资产的监管要包括经济领域、社会领域等属于国有性质的一切资产；“全过程”是指国有资产的管理从国有资产的取得，对外投资、资本运营，到国有资产收益分配及再投入的全部过程；“全规范”是指在整个国有资产管理全过程中的各个环节中的管理方法、手段、管理行为要符合相关的法律法规的规定和法定的严格管理程序。“全规范”要通过在“全过程”的管理中的规范管理行为来具体体现；“全监督”是指一方面国有资产监管机构依照国家、省、市有关法律法规，对国有资产全范围、全过程履行监督管理职责的地位和作用，另一方面是指国有资产的监管行为要接受人大依法监督、政协民主监督、纪检监察党内及行政监督和全社会的监督。该市国资管理工作以体制和制度保障为基础，通过不断探索实践，逐步将“四全”管理落到实处。他们的体会是：
（一）不断完善国资监管体制，积极履行出资人职责
在市委、市政府的重大决策下，该市不断探索实践，到2005年末基本建立起横向到边、纵向到底、权责明确的国有资产监督管理体制。
1、市国资委全面履行出资人职责。2004年7月，正式组建国资委，主要履行八项职能：实施国有经济布局的战略调整，指导推进国有企业改革和重组；通过科学严谨的考核评价体系，对企业领导的经营业绩进行评价，通过法定程序对所监管企业领导人进行考核、任免和奖惩；建立和完善国有资产保值增值指标体系，监管国有资产保值增值情况；建立国有资本金经营预算，监管国有资本金收益收缴、产权转让收入收缴和使用情况；依法开展国有资产流失稽查工作，组织实施产权界定，对评估事项进行核准或备案；探索非经营性国有资产的有效监管；指导鞍钢辅业国企改制和厂办大集体改革试点；实施国有债权监管与追索工作。
2、市国有资产经营公司着手运营国有资产。2001年将机械局等10个行业主管局撤销，按行业划分组建8个国有资产经营公司，2005年又撤销工业、物资、体育等5个资产经营公司，归并成立了鞍山市国有资产经营公司，由国资委授权负责经营和管理全市经济领域和社会领域国有资产。行使的主要职能是：组织实施国有企事业单位改革工作，妥善解决国有企业历史遗留问题，对全市国有企事业单位资产管理和运营。公司实行董事会、经理层和监事会法人治理结构。人员编制46人。内设六个处室。目前，在推进监管的企业改制发展、做好企业改革后续工作的同时，根据国资委的安排，已对全市1374户国有企事业单位的资产着手进行整合优化和布局调整的调研工作。
3、国有单位积极实现国有资产保值增值目标。目前，该市共有地方国有单位1374户，其中，国有及国有控股企业118户，行政事业单位1256户。国有及国有控股企业，正按照建立和完善现代企业制度的要求，建立规范的法人治理结构，逐步增强国有企业市场竞争能力。科、教、文、卫、体等社会事业单位，根据国家社会事业体制改革意见和全市“十一五”发展规划，着手制定资本化运营总体实施方案，积极推进体制机制创新。其他行政事业单位，在提高资产使用效率的前提下，通过积极运营，实现资本收益最大化，壮大财力。
（二）不断创新监管工作思路，积极实现保值增值目标
根据国资监管工作要求，通过“走出去，请进来”等方式，市国资委展开大量艰苦细致的学习、调查、研究工作，不断加强监管制度建设，积极规范国资监管工作。先后组织制定各项规范性文件和规章制度等36项，其中，《鞍山市国有资产监督管理暂行办法》、《鞍山市国有债权监督管理暂行办法》等正式列入政府行政立法计划。
1、加强产权管理。重新修订《鞍山市国有产权管理办法》，出台《鞍山市国有产权交易管理暂行规定》，全面推行《鞍山市国有产权交易流程》新办法，坚持公开、公平、公正的原则，产权出让一律挂牌进场交易，做到“阳光”操作。完成全市地方国有单位产权登记工作，对1374户全部实现登记、造册。初步界定全市国有单位资产总额425亿元（本级289亿元），其中，118户国有及国有参股企业227亿元（本级58户210亿元），1256户行政事业单位198亿元（本级405户79亿元），全市国有单位资产已全部纳入监管体系。组织开展全市行政事业单位国有资产出租、转让、投资检查工作，将对市本级405户行政事业单位进行检查。
2、规范资产评估。成立全省第一家市级资产评估协会，吸纳资产评估机构、房地产评估机构、土地评估机构、会计师事务所等单位34个。规范评估机构执业行为，制定《鞍山市资产评估管理暂行办法》和《鞍山市资产评估项目招投标管理暂行办法》。建立鞍山市重大资产评估项目专家评审制度、重点企业改制和偿还职工内欠评估结果公示制度、鞍山市国有资产审计评估委托中介机构审查制度。建立由35人组成资产评估项目专家库，组织专家参与重大资产评估项目评审活动。围绕海镁、银座、国际酒店等12个重大评估项目，推行评估项目招投标管理办法，严把审计评估关口，规避项目评估低、漏、错评等问题。整顿评估机构，分4期对评估执业人员组织培训，进一步提高评估执业人员从业道德和职业水平。
3、实施业绩考核。制定《鞍山市清产核资暂行办法》和《鞍山市清产核资实施细则》，起草《鞍山市企业负责人经营业绩考核办法》、《鞍山市监管企业负责人薪酬管理制度》和《鞍山市国有资产保值增值目标考核办法》。全面开展统计评价和业绩考核，对国有经济总量、结构及运行的14类指标按月、季、年统计，定期对外公布国有经济主要指标运行情况，并进行动态分析跟踪监督。截止10月末，市直58户企业资产总额较同期增加90.1亿元，增长75.9%（千山风景区注入城投公司资产75亿元，其他增加15亿元）。对全市118户企业和1256户行政事业单位，实施清产核资工作，第一批已完成40户企业。积极推进企业国有资产保值增值目标考核，对海镁、自来水等30户企业试行业绩考核，为实现国有资产保值增值创造条件，积累经验。
4、追缴国有债权。加强国有资产债权监管，制定《鞍山市国有债权监督管理暂行办法》，推动债权追索工作。对55亿不良债权逐笔清理依法追缴，成立国信国有资产经营服务中心、国融国有资产经营公司，承接商行、安信等金融机构和国有企业不良债权，现已完成近3000笔不良债权的盘点、认定和确权。建立11家律师事务所和27名律师顾问团，采取法律手段和行政手段相结合的办法，下大力气对不良债权实施资产盘活、对外招商、资本运营、依法处置。坚持内外结合，对外埠不良债权加大追索力度，组织3个债权追索组对3省6市的17项2.5亿元资产逐一现场核实，并对产权清晰的10项1.9亿元资产进行了接收。对胜宝医学等9个涉及资产4.5亿元的项目全部完成权属认定和资产接收。完成千山国际娱乐公司等3个项目近8万平土地的评估，并已纳入城市建设总体规划。完成国贸大厦2.7万平政府办公场所的统一规划。坚持资产权属清晰、评估确定底价、严格履行审批、公开竞价出售的原则，处置不良债权。截止目前，不良债权涉债资产保全4亿元，追索实物资产1.6亿元，实现现金收入2732万元。
5、开展保全稽查。规范国有资产保全稽查监管，率先在全国实施《鞍山市国有资产流失查处办法》，建立和完善《国有资产保全稽查工作制度》、《国有资产保全稽查工作实施细则》、《国有资产流失案件审理工作流程》等四项制度，与市纪委、监察局联合下发《关于协调查处国有资产流失案件的意见》，进一步加大国有资产流失案件查处力度。实施保全稽查，挽回国有资产流失1.2亿元。在全市1374户国有单位全部聘任了资产保全稽查监督员，覆盖面达100%，又聘请10名人大代表、政协委员作为国资委特约监督员，发挥依法监督和民主监督的作用，形成了覆盖全市国有单位的保全稽查监督网络体系。制定五年对1374户国有单位资产保全分期分批稽查工作计划，在全部完成自查的基础上，今年实施276户保全抽查工作，占计划的20%，共查出随意处置国有资产等4个方面11个具体问题，责令限期整改，有效制止了国有资产流失3400万元。积极查处国有资产流失举报案件，特别是大案要案。截止目前，受理国有资产流失举报案件20件，涉及国有资产8600万元，结案率100%。
