《财经》记者 高胜科
作为全国首个做实养老保险个人账户试点省份，辽宁为缓解养老金给付巨额缺口，实施大规模“扩面征缴”，在新老政策过渡期结束后，最终在丹东酿成一场养老金缩水风波
5月初，丹东市宽甸县复员老兵张万金盘算着，农忙过后，他将再度组织老兵们上访。
自2011年3月初开始，宽甸县多名复员老兵逐级上访，今年61岁的张万金，是被推选出来的上访代表之一。随后，当地更多老人也加入上访群体中。
老人们的不满，缘于2011年1月1日起，丹东部分新退休人员领取的养老金较之往年标准下降约一半，他们领到的养老金仅达到当地2010年的最低生活保障水平。
按照丹东社保部门说法，出现这一现象，是由于2011年1月1日起辽宁实施新的养老金计发办法，但是社保部门却解释不清，为何现实状况与新办法“多缴多得”原则相悖。
这场养老金缩水风波，引发了当地民众对于养老保险的信任危机，一些人甚至提出退保或缓缴保费的诉求。地方政府亦倍感压力，当地社保系统官员则担忧今后保费征缴难度愈增。
作为全国第一个做实养老保险个人账户试点省份，辽宁省始终未摆脱养老金给付存在巨额缺口的现实，并于2008年展开大规模养老保险“扩面征缴”行动，试图减轻财政压力，丹东据此在过去数年间实施的超常规“扩面”，即为今日的这场风波埋下伏笔。
养老金锐减从2011年1月1日以后，丹东市部分新退休老人发现自己领到手的养老金“严重缩水”。
丹东所辖东港市新城区居民肖凤琴2011年3月办理退休手续后，领取的第一个月养老金为321元，而去年退休的同等人员则可以领到至少每月700元。宽甸县复员老兵郭运发于4月退休，领取的首月退休金是534元，与他情况类似的战友于2009年退休后，月养老金为745元。这令郭运发不解：“我比战友多缴了上万元养老保险，可为什么领到的钱却比他少？”
与肖凤琴、郭运发存在相同困惑的主要涉及三部分人群：复员老兵、各类企业退休职工(其中以国营、集体企业转制破产后下岗职工居多)以及社会自由参保人(主要为农民和灵活就业者)。在丹东，这三类人群被社保局称为“弱势群体”，“正是由于经济困难、生活无保障，才入保。”宽甸县社保局局长朱玉鹤说。
他们中一部分人是通过子女资助、变卖部分家产、借款，甚至高利借贷等方式筹款，才得以缴纳养老保险。
宽甸县复员老兵张福平患有严重心脏病，他于2006年开始参加养老保险，先是通过私人借贷缴费，两年后，他从信用社贷款缴纳保险并偿还私人债务。截至目前，张福平负担信用社债务2万余元。张福平原本指望用退休后的养老金还债，然而每月只领到300多元让他的希冀成为泡影。
在丹东市，张福平的情况颇为普遍，仅宽甸县便有6000余名复员老兵参保，其中已有1000多人退休，4000余人正待退休，他们也担心面临张福平的类似境遇。
300多元的养老金，相当于丹东市的最低生活保障，2010年，丹东市低保金的发放标准为每月315元。
对于已领取300多元养老金的人们而言，“当初参保时，社保局承诺养老保险在700多元，而今却减幅一半”，他们觉得“社保像一场骗局”。“夕阳无限好，养老靠社保”宣传标语在丹东地区的高层建筑上随处可见，现实情况却是，除了宽甸县以外，丹东所辖的凤城市、东港市也出现参保老人集体上访情况，其中，凤城市的上访民众数高达上千人。
据了解，虽然丹东市社保局局长邢东宪称，自年初至今，养老金低于去年同期的全市受影响人群不足2000人，但有关“所有退休者，养老金都会调整为每月300多块钱”的传言一度在坊间扩散，引起众多的担心。丹东县区社保局不时有参保人询问退保事宜，并出现参保人缓缴、欠保等情况。
新政策惹的祸？养老金缩水风波的核心问题是，为何去年退休与今年退休在待遇上会相差这么大？
丹东市社保局印发的《2011年起企业退休人员基本养老金实行新的计发办法的宣传提纲》，对“退休时间不同人员在待遇上有着巨大差距”作出解释，称这是由于“自2011年1月1日起，全省实行新的养老金计发办法”造成的必然结果。
“新的养老金计发办法”是指国务院2005年下发的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(下称国务院38号文)。为配合国务院38号文，辽宁省人保厅于2006年印发了相关文件。
国务院38号文的核心在于改革以往的基本养老金计发办法，实行“多缴多得”。按照此文件，养老金共由基础养老金、个人账户养老金以及过渡性养老金三部分组成。新的养老金计发办法，改变了以往无论缴费年限长短、只要缴满15年都视同15年的发放方式，而是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资之和的平均值为基数，缴费满15年后，每超出一年多发1%，上不封顶，即所谓“多缴多得”。
文件要求，各省级政府要按待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，制定具体的过渡办法，报劳动保障部(现为人社部)、财政部备案，还要求退休、且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。
为了保障新老政策平稳过渡，辽宁省确定了五年的过渡期，即2006年1月1日至2010年12月31日期间退休的人员，新、老两种办法同时计算，如新办法的数额低于老办法，其差额部分予以补齐。如新办法的数额高于老办法，按新办法计发。五年过渡期内，退休人员如按新办法计算的月养老金，达不到本市上年在岗职工月平均工资40%的，由财政补齐至40%。
此外，过渡期内的退休人员还享受比例不同的过渡性养老金补贴。
2011年1月1日过渡期结束，种种补贴取消，2011年前与年后退休、缴纳养老金数额基本相同的两类人员，所得到的养老金差距出现悬殊，矛盾开始显现。
然而，令退休老人不解的是，辽宁省早在2006年已下发了新的养老金计发办法，当时丹东却未充分宣传新政策，“假如当时说自今年要实行新办法，那么我们可以自主选择入不入保，至少会知情。为什么大量群众上访后，丹东才拿出省里的新政策？”对此，丹东市社保系统多位官员均承认，确实存在宣传不到位的问题。但在他们解释，由于计发政策近年来变化颇大，对养老金的测算存在不确定因素，谁也说不准新的计发办法实行后，退休者究竟能领到多少养老金。
按照辽宁省社保系统人士的计算，在正常情况下，新老政策过渡期满后，最显著的变化应该是只减少百元左右的过渡性补贴，但由于养老金的发放基数为全省在岗职工平均工资，随其逐年上涨，养老金数额也会有所上涨，两者一增一减后，退休人员所得到的养老金并不会出现大幅减少。实际上，按照新的养老金计发办法，越晚退休，意味着养老保险缴费年限越长，缴费额就越高，因此参保者所得到的养老金数额会越多。
这种被定性为“新旧政策交替的常见问题”，却在丹东发生意外。据《财经》记者了解，此次养老金风波所涉人群均为缴费年限刚满15年、工龄较短、缴费总金额少，如果按照新的养老金计发办法，确会出现减少的现象。
那么，这个问题集中出现，则需要追溯到当年丹东迫于社保资金压力，曾超常规“扩面征缴”养老保险金的历史。
扩面运动2000年底，辽宁省被国务院选为“做实做小”养老保险个人账户试点。其从个人账户的5%征缴起步，之后调整增加至8%，累计做实的个人账户基金由全省统一管理。
做实个人账户试点的起因在于，中国的养老保险的社会统筹与个人账户结合的制度。但实际上，用于给付基本养老金的统筹部分长期存在缺口，在实际操作中，个人账户资金经常会被挪用发放当期养老金，导致很多地区养老金个人账户成为“空账”。而辽宁省尝试做实个人账户，意味着统筹的资金缺口，只能靠政府投入来弥补。
据丹东市社保局副局长柳庆春介绍，目前丹东市企业参保职工共48万人，退休职工19万人，2010年，发放养老金28亿余元。这些养老金的来源主要为养老保险征缴和省级以上财政转移支付，缺口则需地方财政兜底。
柳庆春介绍，丹东2010年养老保险征缴收入为11.7亿元，省级以上财政转移支付近7亿元。余下的资金缺口由市县两级财政补贴约7亿元，这占到全市一般财政预算收入80亿元的近十分之一。此外，还有4.9亿元仍是从省级养老保险个人账户中“借用”。由于养老金给付压力，丹东市要求下属各县市对于养老保险征缴实现“应得尽得、应收尽收”，然后依各自实力自行补贴，如仍有缺口，由市级财政补贴。
据丹东市官员介绍，从现实条件看，丹东市在辽宁省14个地级市中，连续多年经济指数排名倒数，再加上当年下岗人员较多，抗美援朝复员老兵为全省最多，养老负担颇重。
当然，养老金给付缺口，并不是丹东独有。2011年5月9日，辽宁省养老保险“扩面征缴”电视电话会议披露：辽宁省社保资金缺口60余亿元。而据知情人透露，如果不算上2010年中央财政转移支付的60亿元，辽宁省当年的资金缺口实为120亿元。
知情人称，在财政无法做到兜底社保资金缺口的现实之下，省养老保险个人账户资金开始解禁，对资金缺口严重的地区“借用救急”。
地方政府财力不支，一度寄希望于养老保险费的增长，以解燃眉之急，“扩面征缴”由此浮上水面。
集中“扩面”，起源于辽宁省的政策导向。2008年，辽宁省在全省范围内展开“扩面征缴专项行动”，要求至2008年底，基本实现所有企业、从业人员基本养老保险的“应保尽保、应收尽收”，并明确“扩面征缴”为市长负责制，须与省政府签订责任状，“扩面征缴”完成情况作为考核各级政府的重要指标。此外，省政府还按照超额完成和未完成扩面征缴任务，对各市政府增加和减少缺口补助资金和省级调剂金额度。
相较于其他地区，丹东“扩面”力度最大，且早于辽宁省的专项行动，2005年下半年，丹东就启动“扩面征缴”行动。大范围的“扩面”则发生在2006年至2008年间：东港市在2007年与2008年两年间共“扩面”2万余人；宽甸县在2006年至2008年共“扩面”3万余人；凤城市自2008年至2010年3月，仅社会上自由职业者参保“扩面”的就有1万多人。
2009年3月验收时，丹东在养老保险扩面、基金征缴、参保缴费率等综合指标排在全省14个地级市中的第一位，提前两个月完成与省政府签责任状的各项目标。由于成绩显著，丹东市还额外争取到辽宁省养老保险调剂金3600万元。
冒进代价“丹东取得这样的成绩，也是由于在扩面时有一些冒进的做法。”丹东市人社局一名官员表示，“该进的、不该进的，能进的或不能进的，在当时都入保了。”
通常，养老保险参保人以参保之日起，累计缴费15年，方可按月领取养老金。而丹东急于“扩面”，规定当地参保人可向前补缴8年、10年、12年保险金，甚至可一次性直接补缴15年。其中，凤城市与宽甸县最多向前补缴至1998年，东港市参保甚至可补缴至1996年。过度补缴直接后果为缴费总额降低，按新计发办法，退休后领取养老金也低。这是由于每年缴费基数由上年度市社会平均工资决定，如1998年，一个丹东市职工全年仅需缴纳693元保险金，而2003年已涨至1026元，至2010年，更涨到4494元。
据东港市社保局副局长周德芳介绍，仅2008年当年，该市就有近万人通过一次性补缴15年的方式参保。据知情人士介绍，当地人只要超过退休年龄，就可一次性补缴3.4万元，次年便可领取养老金。上述人士透露，这种补缴方式在当时吸引了很多人，“只要能筹到钱的，基本都入保了。”
按照辽宁省“扩面”专项行动文件，“扩面”征缴对象为各类企业职工、灵活就业者和个体工商户，还包括在城镇企业工作的农民工。而丹东地区在扩面的实际操作中，并不符合条件的农民也被纳入其中。一些农民甚至通过参保资格造假、冒充企业员工参保或直接花钱购买参保资格。
东港市新城区农民肖凤琴的《城镇企业职工退休审批表》显示，其身份为“丹东棉织三厂员工”。但实际上，她并不属于这家工厂的职工，她承认：“我都不知这家厂子在哪里，是社保代办员随便找个单位安个名头参保”。
丹东市昌泰机械有限公司职工于泽湖退休前，曾负责办理厂内员工养老保险业务，据他称，扩面时期，经常见到厂外人员到该公司办理退休手续，造假档案较为常见。
丹东市元宝区一位不愿具名的参保人透露，在2006年托人参保时，共缴纳2万元，其中1.4万元用于向前补缴8年的保险金，余下的6000元是“好处费”。据多位参保人回忆，扩面时期，社保部门临时雇用社会上的社保代办员，负责将不满足参保条件的人员纳入到企业职工范围，并办理相应参保，同时收取一定“好处费”。
针对上述“不规范”的操作，受访的丹东地区社保局和人社局相关负责人未加否认。丹东东港市劳动局副书记宋书鑫承认，虽然扩面征缴获得了更多的资金，一定程度上缓解了养老金的给付压力，但过度补缴，造成了退休高峰的提前来临，对地方而言形成了沉重的包袱。
正因为如此，《财经》记者了解到，辽宁省实施新的养老金计发办法后，除了丹东，鞍山、朝阳等市亦有部分参保人出现养老金减少现象，不过降幅现象并不明显。铁岭市人社局养老保险科科长王铁民估计，到2011年下半年，包括铁岭在内的其他地级市也将会出现养老金缩水的问题，只不过由于各地在“扩面”时尺度不同，所涉人群和降幅会有所差异。
困境待解丹东“迫不得已”的“扩面”冒进，折射出目前中国养老体制痼疾。
“养老金减半”风波之后，丹东两极社保局经向辽宁省人社厅请示，迅速作出了“调资”回应，承诺明年将养老金下降人群的养老金上调至700元。但化解风波的代价是，可能需要继续挪用个人账户，这意味着十年做实个人账户的努力，陷入轮回。
由于意识到盲目“扩面”可能造成隐患，2009年10月，辽宁省政府下发文件，叫停擅自扩大参保范围的行为，凡是与上级规定不一致的政策，必须停止执行。而对于地方政府，如何解决日益增大的给付压力，并无有效的解决办法。
在清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥看来，辽宁省配合国务院38号文的政策暴露出地方政府的短期行为，未能形成长效机制，文件中提到的“五年过渡期”值得商榷。她认为，对于新旧政策交替期间涉及的人群，应持续性发放过渡性补贴。“在没有达到一个标准之前，这部分人群都应当得到过渡性补贴，这应是政府必须做的。这个标准至少不能低于全国平均社保养老金数值。”
丹东市财政局社会保障处处长毕大勇表示，中央应调整社保资金收入来源的政策和制度，仅仅只是改变养老金计发办法，无法解决燃眉之急。他认为，中央财政可加大投入，化解最突出的养老金缺口矛盾，为地方的政策调整留出空间。
杨燕绥则指出，要解决目前中国普遍存在的养老制度困境，必须进行养老制度结构调整，“这个结构调整不做，仅指望着扩大征缴，不能全部解决问题”。
从丹东个案便可以看出，地方养老金主要来源是征缴。而在现实中，则出现“征缴越多，承诺越多，负债越多，包袱越重，最终养老制度失信于民”的恶性循环。“向中央要钱”成为最后一根稻草，而把中国未来的养老金发放由财政承担，远非长久之计。
杨燕绥建议，首先应建立中央统筹的养老金制，同时实现国民化统筹，即中央不只统筹职工养老金，还应该统筹公共部门，把城市居民、农民都纳入统筹范围。同时考虑适当延长退休年龄，减轻给付压力。其次，应在安全、保值的前提下，制定养老个人账户的投资办法，实现养老金由货币化向资本化转变。此外，在养老金发放时，应与当地消费支出水平挂钩，改变目前与社会平均工资挂钩现状，以实现相对公平。
杨燕绥表示，养老制度应及早调整，还可能及早走出困境，调整时间越晚，成本越高。
