关于加强非上市公众公司监管工作的指导意见（征求意见稿）

加强非上市公众公司监管，对于贯彻十八大和十八届三
中、四中全会精神，落实《国务院关于进一步促进资本市场
健康发展的若干意见》要求，推动资本市场改革和监管转型，
鼓励大众创业、万众创新，支持中小微企业发展，促进我国
经济提质增效升级具有重要意义。根据《证券法》、《公司法》、
《国务院关于全国中小企业股份转让系统有关问题的决定》
（以下简称《国务院决定》）、《非上市公众公司监督管理办
法》（以下简称《管理办法》），现就加强非上市公众公司监
管工作，进一步规范各类市场主体行为提出如下指导意见。
一、总体要求
（一）总体思路。按照资本市场改革和监管转型的要求，
坚持市场化、法治化方向，以信息披露为本，以公司自治和
市场约束为基础，强化对市场主体规范要求，增强自律组织
权责，明确监管系统内部分工，构建职责明确、分工清晰、
信息共享、协同高效的非上市公众公司监管体系，保护投资
者合法权益，提升资本市场服务实体经济的能力。
（二）基本原则。一是依法明确行政监管与自律监管的
内容与边界，两者不得相互替代、不得缺位越位。二是发挥

市场的作用，建立健全自律监管、中介督导、社会监督为一
体的市场约束机制，能够通过自律、市场、公司自治解决的
事项，行政力量原则上不介入。三是建立事中事后监管机制，
强化行政执法，坚决查处欺诈、虚假披露、内幕交易、操纵
市场等违法违规行为。
二、规范市场主体行为，强化合规意识和法律责任
（一）非上市公众公司及相关信息披露义务人应当遵守
《公司法》、《证券法》、《管理办法》等法律法规，诚实守信，
切实履行公众公司的各项义务，接受监督管理。非上市公众
公司是信息披露第一责任人，要严格履行信息披露义务，不
得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，对信息披露违法违
规行为承担法律责任。要完善法人治理及内控体系，规范股
东大会、董事会、监事会的运作。充分发挥公司章程在公司
治理、纠纷解决中的作用，规范股东间的权利义务，确保所
有股东，特别是中小股东充分行使权利。依法进行股票转让、
定向发行、资产重组等活动。
未在全国中小企业股份转让系统（以下简称全国股转系
统）挂牌的非上市公众公司（以下简称不挂牌公司），包括
向中国证监会申请自愿纳入监管的历史遗留股东人数超过
200 人公司（以下简称200 人公司），以及经中国证监会核准
通过定向发行或转让导致股东累计超过200 人的股份公司，
除按照《管理办法》履行公众公司信息披露等义务外，还应

当遵守以下规定：明确信息披露方式，选择在公众公司信息
披露网站、公司网站及其他公共媒体披露股份变更、定期报
告等信息，同时报中国证监会派出机构（以下简称派出机构）
备案。应当选择在中国证券登记结算公司（以下简称中登公
司）、证券公司或者符合规定的区域性股权市场或托管机构
登记托管股份。不得采用公开方式向社会公众转让股份，也
不得在国务院批准的证券交易场所之外转让股份，未经批准
不得擅自发行股票。
（二）主办券商、证券服务机构等中介机构应当勤勉尽
责、诚实守信，严格履行法定职责，遵守法律法规和行业规
范，对出具文件的真实性、准确性、完整性负责，对虚假记
载、误导性陈述或者重大遗漏承担法律责任；要强化合规及
风控管理，规范各项业务流程，建立与全国股转系统业务模
式相适应的管理架构。主办券商要严格依规开展尽职调查、
履行内核程序，对其他中介机构出具的专业意见进行必要的
核查；持续督导挂牌公司履行信息披露义务、完善公司治理；
严格执行全国股转系统投资者适当性管理制度，加强投资者
教育、保护和风险揭示。证券服务机构应当按照相关法律法
规、执业准则的要求，依照内部控制制度和程序，核查和验
证非上市公众公司的信息披露内容，出具专业意见。
（三）全国股转系统要按照法律法规和自律规则，严格
履行自律监管职责，并接受中国证监会监管；制定完善挂牌

公司、中介机构的自律监管规则并组织实施；完善内部管理
制度，规范工作流程，防范利益冲突；提高自律监管的透明
度，定期披露自律监管信息；同时，对于法律法规和行政规
章未作规定的事项，可组织制定会员公约或自律规则，确保
市场健康发展。
三、明确监管分工，加强对全国股转系统挂牌公司的监
管
行政监管机构和自律组织要归位尽责，依法对全国股转
系统挂牌公司履行行政执法和自律监管职责，对挂牌公司等
各类市场主体进行持续监管。
（一）中国证监会按照证券集中统一监管体制的要求，
履行牵头抓总职能，指导、协调、督促、检查派出机构、全
国股转系统的监管工作。主要包括：建立健全非上市公众公
司监管制度体系，统筹监管制度与自律规则之间的衔接，评
估监管制度实施效果并适时修订完善；规范派出机构监管执
法的程序、标准和要求；指导全国股转系统根据挂牌公司特
点制定差异化的信息披露标准；依据《全国中小企业股份转
让系统有限责任公司管理暂行办法》（以下简称《暂行办
法》），对全国股转系统履行挂牌公司自律监管情况进行监督
检查；完善挂牌公司并购重组中股票交易核查、立案即暂停
的工作机制，防控内幕交易；组织协调挂牌公司重大监管行
动、重大风险处置等工作；实现非上市公众公司行政许可的

程序与内容全公开；统筹确定非上市公众公司、中介机构培
训要求。
（二）派出机构的监管职责主要为：对辖区挂牌公司进
行日常非现场监管，依托中央监管信息系统、全国股转系统
信息系统、诚信数据库、工商部门企业信息公示系统等平台，
掌握辖区挂牌公司的基本情况和监管信息；对辖区挂牌公司
不作例行现场检查，以问题和风险为导向，根据发现的涉嫌
违法违规线索，启动现场检查；检查中发现挂牌公司存在重
大风险或涉嫌欺诈、虚假披露、内幕交易、操纵市场等违法
违规行为的，采取监管措施或立案调查，实施行政处罚；检
查中发现涉及自律监管范畴的问题，转全国股转系统处理；
处理对辖区挂牌公司的投诉举报，属于违法违规线索的，启
动行政执法程序。
（三）全国股转系统按照法律法规及《国务院决定》、
《暂行办法》履行对挂牌公司的自律监管职责，主要包括：
制定完善自律监管业务规则；审查挂牌公司申请事项；监督
挂牌公司及其他信息披露义务人完整、准确、及时地披露信
息；执行挂牌公司申请文件申报即披露、即担责的制度，发
现申报不实的，采取自律监管措施或提请中国证监会查处；
监督挂牌公司股票转让及相关活动；加强对“两网公司”（原
STAQ、NET系统挂牌公司）和退市公司的自律监管；制定挂
牌公司治理规则，建立完善挂牌公司监管档案，完善市场主
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体诚信管理机制；处理与挂牌公司相关的属于自律监管范畴
的媒体质疑、投诉举报；建立健全调处争议纠纷、投资者补
偿、赔偿制度；牵头组织实施对挂牌公司、中介机构的培训
工作。
规范挂牌公司和中介机构的行为，发现违反法律法规及
业务规则的，采取自律监管措施，依法应当由中国证监会查
处的，及时移交。
四、对不挂牌公司的监管
中国证监会依据《证券法》、《管理办法》履行对不挂牌
公司股份管理、信息披露等行为的监管职责。
（一）派出机构负责不挂牌公司监管，监管内容以股份
管理以及基本的信息披露为主。主要包括：依托中央监管信
息系统、诚信数据库、工商部门企业信息公示系统等平台，
掌握辖区不挂牌公司基本情况和监管信息；督促不挂牌公司
遵守监管要求；处理对不挂牌公司的投诉举报；依法查处不
挂牌公司违法违规行为；对未纳入监管的200 人公司加强监
测了解；加强与地方政府相关部门的协作，引导公司妥善解
决存在的问题，经规范后支持其进入资本市场；配合地方政
府，打击不挂牌公司和200 人公司擅自发行股票的行为。
（二）中国证监会负责指导、监督派出机构对不挂牌公
司实施监管。制定完善不挂牌公司的监管制度安排；组织协
调不挂牌公司重大监管行动、重大风险处置等工作；引导主
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动规范、自愿申请且符合条件的200 人公司，通过证券交易
所上市、全国股转系统挂牌、并购重组等方式进入资本市场。
五、加强协调，提高监管的系统性和协同性
（一）建立监管信息共享和公开机制。建立非上市公众
公司监管信息子系统，并利用诚信数据库、工商部门企业信
息公示系统等，实现监管过程记录留痕、监管信息互联互通。
各派出机构、全国股转系统按照各自职责，及时记录并更新
相关监管信息。在监管信息系统正式运行前，建立中国证监
会、各派出机构、全国股转系统之间的监管信息通报制度，
全国股转系统将挂牌公司基础信息、自律监管信息等通报派
出机构。各派出机构将挂牌公司现场检查、重大风险情况通
报中国证监会、全国股转系统。中国证监会牵头建立完善非
上市公众公司行政许可、重大监管措施、行政处罚等信息公
开公示制度，提升监管透明度；组织开展监管工作交流与培
训。
（二）建立监管协作机制以及重大事项会商处置机制
建立完善监管协作事项的对接机制。全国股转系统可以
就需要监管系统相关单位协助的事项提出请求，相关单位应
当予以支持；监管系统相关单位需要全国股转系统协助的事
项，全国股转系统应当予以配合。
建立完善重大风险和突发事件应急处置机制。非上市公
众公司发生突发事件或重大风险，派出机构、全国股转系统
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按照各自职责第一时间采取应对措施，并及时报告中国证监
会和地方政府。
（三）加强非上市公众公司日常监管与稽查执法的协
调。中国证监会制定有关非上市公众公司立案稽查、处罚认
定的标准，明确线索移送、稽查介入、信息反馈等流程，建
立相关监管措施、立案、调查、审理、行政处罚的通报机制，
做好行政监管机构与自律监管组织之间的工作衔接。
（四）做好非上市公众公司监管与中介机构监管的衔
接。中国证监会对参与全国股转系统相关业务的中介机构实
施监管，通过检查、考核、诚信管理等制度安排，落实中介
机构法律责任。全国股转系统会同中国证券业协会等单位，
监督主办券商从事全国股转系统相关业务的执业行为，发现
主办券商涉嫌违反法律法规和自律规则的，采取自律管理措
施，并报告中国证监会；建立完善对中介机构从事相关业务
的自律管理及执业评价制度；做好对主办券商的培训工作。
（五）中国证监会及派出机构要依法履行行政监管职
责，做到“法无授权不可为”、“法定职责必须为”。各派出
机构要按照中国证监会统一部署，做好非上市公众公司监管
执法工作，对各类违法违规行为及时制止、及时查处。要支
持全国股转系统和相关自律组织对非上市公众公司的自律
监管，与行政监管形成合力。

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